两年未发现的环评未批先建不罚 但关联违法行为仍严惩

法制晚报·看法新闻（曹晓凡）1978年，中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向。自1979年颁布的《环境保护法（试行）》第一次在法律上确定了环境影响评价制度等法律制度以来，经过近四十年的发展，我国的环境保护法律制度日趋丰富和完善，并在强化环境保护监督管理，防治环境污染，改善环境质量等方面发挥了十分重要的作用。

2003年施行的《环境影响评价法》，对于贯彻“预防为主”的原则，推进产业合理布局和企业的优化选址；加强环境管理，预防开发建设、经济发展规划等活动可能产生的环境污染和破坏；提高公众的环境意识，调动公众参与环境保护的积极性；实现环境保护同经济建设协调发展等，都具有重要的意义。2016年，为适应深化改革的需要，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》对《环境影响评价法》作出修改。

环境影响评价制度改革是落实党中央、国务院“放管服”要求的一项重要改革任务。在深化改革的同时也出现，一些地方观念转变不到位，仍然存在“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”现象。环境保护部以推动实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量为总体目标，于2016年7月15日印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（环环评〔2016〕95号），并陆续发布配套改革文件，各地环保部门落实各项改革措施，各项工作取得积极进展。

特别是近年来，结合去产能政策和强化督查行动，清理处罚了一大批未批先建项目。但是，已建成并已投产或使用且未有环保审批手续(未批先投)的违法建设项目仍大量存在。如果该建设项目属于两年前就已经建设完成的，环保部门应不应再立案查处其违反环境影响评价制度的行为？

对这个问题，在理论界和实务界，均存在争议。导致各地在建设项目“未批先建”违法行为的法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面的执法不完全统一。

为加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作，环境保护部就有关法律法规的适用问题提出《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函【2018】31号），关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限，该意见指出：“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。

因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。环境保护部随后发出《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评[2018]18号），要求各级环境保护部门要按照“属地管理”原则，对“未批先建”建设项目进行拉网式排查并依法予以处罚。

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”法律之所以规定时效，并不意味着纵容了环境违法行为。

这样的规定具有以下积极的现实意义：第一，对于未过追溯时效期限的“未批先建”行为必须依法追究其法律责任，给予行政处罚，体现环保执法的严肃性。第二，对于违法行为已经过了追溯时效期限的，不应再追究其行政责任，不再给予行政处罚，明确法律界限。第三，有利于行政机关集中精力办理现行的和在追溯时效期限内的“未批先建”案件，如果没有时效的规定，行政机关必将为陈年旧案所累，影响现行的和在追溯时效期限内的“未批先建”案件的办理。第四，有利于社会的稳定，经过清理违规建设项目活动后，仍没有办理环评手续的建设项目，往往都有很多历史原因，建成超过两年甚至十几年的项目仍然追究其法律责任，容易引起社会的不稳定。第五，行政处罚的目的不是为惩罚而惩罚，是为了防止违法后果的进一步蔓延，教育违法行为人改正违法行为，遵守国家法律。

当然，对于违法行为连续和继续状态的理解，尤其是对继续状态的理解，学界也存有不同观点。

一种观点认为，行为人的行为一旦实施完毕，不管该行为是否导致违法状态存在，仅从行为本身出发，已完成，便不属于继续状态。

另一种观点认为，行为人的行为虽已实施完毕，但该行为导致的违法事实始终存在，应属于继续状态。

因此，是否正确理解违法行为继续状态，对于行为人两年前已实施完毕的一次性违法行为，是否追究其法律责任具有重要意义。《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》采纳了第一种观点，认为该类建设项目的违法行为随着建设的完成就已经结束，没有连续或者继续的状态。

2月27上午，环境保护部举行2月例行新闻发布会。面对公众疑问，环境保护部宣传教育司司长、新闻发言人作出回应称，对未批先建项目持续保持高压态势，即使未批先建违法行为两年内未被发现，对其关联的无证排放、超标排放、未履行“三同时”制度等环境违法行为严惩不贷，决不纵容。